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《美墨加協定》:美國未來國際貿易談判的藍本

發稿時間:2020-01-17 13:12:05   來源:中國改革網   作者:歐陽俊 西南財經大學北京研究院

  2018年9月30日,美國貿易談判代表萊特希澤和加拿大外交部長弗里蘭發表聯合聲明,宣布美國、加拿大、墨西哥達成《美墨加協定》(USMCA)以取代業已運行25年的《北美自由貿易協定》(NAFTA)。USMCA協定從2017年5月17日到2018年9月30日,九輪談判僅歷時13個月就達成一致,相比較TPP、WTO談判可謂神速。對于美、墨、加三國,USMCA能在短時間內達成一致顯然意義重大,可藉此避免NAFTA被無替代地拋棄后的混亂。USMCA被國際社會廣泛關注,更因為它將可能深刻改變全球貿易規則。人們普遍認為,盡管USMCA尚未得到三國議會批準,但已經幫助美國在未來貿易談判特別是WTO改革談判中搶占了先手。即使在獲得議會通過之前仍需做進一步修正,USMCA事實上已給未來貿易談判設定了范本。

  那么,USMCA確立的國際貿易規則與現行的WTO規則到底有什么不同呢?USMCA和WTO在成員數目上雖有天壤之別,但均屬于經濟一體化過程,二者差異在于指導思想不同。WTO類似于歐盟,尋求功能主義一體化,相信存在超越具體成員利益的集體利益,相信一體化是集體利益最大化的最優選擇。在其倡導者看來,一體化本身就是目的。USMCA則屬于自由政府間一體化,不承認存在超越具體締約方利益的集體利益。在其倡導者眼里,一體化只是締約方實現自身利益最大化的工具。由于指導思想不同,USMCA與WTO的目的、原則和治理機制迥異,很大程度上,USMCA確立的國際貿易規則是對現行的WTO規則的根本性顛覆。

  一、國家至上VS全球主義

  WTO法學權威約翰•H•杰克遜將WTO目標歸納為五個,促進世界經濟發展與福祉、?;せ肪騁允迪摯沙中⒄?、降低世界上最貧窮地區的貧困程度、維護和平以及控制可能由于全球化和相互依賴程度提高而引發的經濟?;?。不少學者注意到WTO上述五個目標不盡相容甚至完全對立,但關注點大多聚焦于貿易促進與環境勞工?;さ慕粽毆叵瞪?,對發展目標與其他目標的沖突少有關注。事實上,2001年多哈回合被列為WTO中心任務后,發展議題幾乎成為WTO的唯一議題。WTO部長會議多次明確指出,發展中國家是WTO的主體,必須把它們的需要和利益置于WTO的中心位置。美國一直對此不滿,然而在WTO框架下無法作出任何有效變革,只能尋求體系外努力。奧巴馬政府參與TPP談判就是美國所作努力的一部分。不過,TPP仍繼承了WTO功能主義一體化理想,保留了促進欠發達國家發展的職能。特朗普認為奧巴馬政府走的還不夠遠,于是宣布退出TPP,重啟美墨加談判。

  特朗普政府大幅修訂了美國對外貿易政策,一切都以“美國優先”為考量。“堅定地聚焦于美國利益,……支持美國安全,加強美國經濟,談判更好的貿易協定,積極執行美國貿易法,改革多邊貿易體制”。通過以加征鋼鐵關稅、汽車關稅、退出NAFTA相威脅,美國迫使加拿大和墨西哥重開貿易談判。談判過程中,萊特西澤忠實地執行了“美國優先”原則,在日落條款、日用品關稅、爭端解決等問題上頂著談崩的壓力堅持到最后。美國貿易代表辦公室(USTR)聲明指出,USMCA“為美國工人創造了更公平的競爭舞臺……惠及美國農民、牧民以及農業……通過?;っ攔恫?、保障美國服務業的貿易機會為21世紀美國經濟提供支撐……”。事實上,加拿大、墨西哥同樣堅持本國利益第一的談判原則。談判期間,特魯多同樣一再聲稱他的任務是維護加拿大的利益,如果新協議不能保障加拿大利益,寧可達不成協議。從協議達成后評論來看,各方也主要從自身利益得失出發進行盤點,幾乎沒有人把北美作為整體進行考慮。

  “國家優先”原則在USMCA文本中得到充分體現。首先,該協議被命名為“美國-墨西哥-加拿大協定”而非“新北美自由貿易協定”,國際法地位弱化為國家間協定而非區域協定,與NAFTA、TPP切割的意味非常明顯。其次,USMCA刪去了NAFTA和TPP旨在強調締約方間特殊關系的“bonds”一詞,加入了表達“重塑友誼、重建合作”意愿的“Anew”一詞并突出強調經貿領域的合作,意涵著對過去三國關系發展方向的否定。再次,經濟一體化沒有被明確列為USMCA的目標,甚至都沒有在文本中提及。與此相對,TPP序言第1段明確將推進區域經濟一體化作為首要目標,作為實現貿易和投資自由化、謀求經濟增長和社會福利、削減貧困、促進可持續增長的主要手段;第19段還提出鼓勵其他國家加入,推動建立亞太自由貿易區。此外,USMCA紡織服裝、汽車制造以及原產地等條款,雖然總體上有助于北美產業鏈整合與發展,但無不體現出因成員利益差異而刻意造成的產業鏈整合障礙。

  二、自由與公平的統一市場 VS 特殊和有差異待遇原則

  全球經濟市場化、一體化是美歐眼中實現全球繁榮的唯一途徑,也是他們推動成立WTO的重要目標。但是,WTO對非市場經濟/市場經濟并沒有作出一致、明晰且被廣泛接受的界定。與此同時,WTO尊重成員制度選擇的自主性,允許成員國“以符合不同經濟發展水平下各自需要的方式,加強采取各種相應的措施”。這意味著,某一成員如堅持主張市場經濟國家地位,其他成員即使不同意也不易贏得WTO上述機構的支持。特別是,為幫助欠發達成員發展貿易與經濟,WTO引入特殊和有差異待遇原則,使得情況更加復雜化。最惠國待遇、國民待遇兩項無歧視原則是由GATT所確立的國際貿易基石原則,前者要求締約方平等對待所有其他締約方,后者要求締約方同等對待國內外產品與服務。在協定文本上,WTO全盤接受了最惠國待遇原則和國民待遇原則。但是實踐過程中,無歧視原則的實際約束力日益弱化?;諤厥夂筒鉅煨源鱸?,WTO允許發展中國家承擔較少義務、享受更大靈活性。這意味著,無歧視原則僅有效適用于40個發達成員,難以對124個欠發達成員的貿易?;ぶ饕逍形凳┯行拗?。

  由于對市場經濟/非市場經濟理解不同,美國一直對部分轉型國家市場經濟地位持負面態度,認為他們未能按入世承諾推進市場化改革、開放國內市場。但是囿于相關約定不清晰,美國在WTO框架下難有作為。故在TPP談判中,國有企業和指定壟斷問題被單獨拿出來磋商,在第17章專門就此問題進行約定。最終文本中,TPP明確界定了國有企業、商業考量與非商業考量等概念,要求締約國政府保證國有企業從事商業活動需出于商業考慮、不得歧視第三方,對待國有企業必須遵循競爭中立原則和商業考量,禁止直接或者間接向國有企業提供非商業援助從而對其他締約方利益造成不利影響,不得在法庭上為國有企業提供有別于非國有企業的待遇。然而,TPP雖然沒有明文把援助欠發達成員作為目標,但TPP也沒有明確否認發展中成員的特殊地位。“認識到他們發展水平的差異性和經濟的多樣性”,“承認本協議的設計考慮到了締約方經濟發展水平的差異,包括納入和支持國家發展目標的規定”,仍然給欠發達締約方為不遵循MMF和NT原則的行為留下了辯護空間。

  USMCA在TPP的基礎上更進一步,明確提出建立更自由與更公平市場的目標,并要求締約方對非市場經濟國家貿易與投資進行限制。USMCA序言第3款宣稱,“USMCA旨在支持互惠貿易,建設更自由、更公平的市場……”。第14章D款約定,如果締約方企業被來自被其他締約方在簽訂之日認定為非市場經濟國家的投資者所控制,那么該企業將被排除在美墨投資救濟約定之外。第32.10條約定,任一締約方與非市場經濟國家商簽自由貿易協定須征求其他締約方意見,并允許持反對意見的締約方發出通知6個月后終止本協定。不僅如此,USMCA第32.10條還將關于非市場經濟國家認定的權利完全賦予了締約方,“本協定下,非市場經濟國家是指在本協定簽署前至少有一個締約方在貿易救濟法中確定為非市場經濟的國家,且該國未與任何締約國達成自貿協定”。

  與此同時,在處理與欠發達伙伴貿易與投資關系問題上,特朗普政府更多地采用對等原則代替特殊和差異性待遇原則。美國駐WTO大使公開宣稱,“那些與我們有共同承諾并愿意在國內市場提供對等機會的國家可以成為我們的伙伴”。在USMCA框架下,“發展水平的差異性和經濟的多用性”不再被視為規避協定義務的合法理由,國民待遇和最惠國原則無差異地適用于所有締約方。即使在最常見援引發展中國家條款的領域,所有締約方都負有相同的義務,享有相同的權利。在環境?;し矯?,禁止所有締約方為鼓勵貿易與投資而豁免環境?;ひ邐窕蛘呶Q蟛獨燙峁┎固?。在勞工?;し矯?,禁止所有締約方為促進貿易和投資而削弱勞工法律執行力度。在知識產權要求?;し矯?,要求所有締約方給予其他締約方公民以國民待遇。

  三、契約自治 VS 權威治理

  WTO追求超越成員國整體利益,代表所有成員利益進行治理。在受成員國讓渡部分主權后,WTO成為具有行政權、立法權和司法權的超主權國家機構。一是WTO協定及部長會議決議法律地位高于成員國法律?!堵砝κ殘ā飯娑?,“每個成員都必須確保自己的法律、規章和行政程序與所附各協定規定的義務一致”。二是WTO爭端解決機制對成員國具有最終裁決效力。WTO上訴機構裁決報告審議環節遵循“反向共識”原則,除非各方達成不通過該報告的共識,否則將視為審議通過。這意味著對于每個上訴案件,上訴機構的裁決都將成為最終裁決,作為國際法而生效。三是WTO行政機構被賦予獨立于成員方的行政權力?!堵砝κ殘ā訪魅吩級?,WTO是具有獨立法人資格的國際組織,要求所有成員授予WTO履行職能所必須的法人資格、特權和豁免,授予WTO官員及成員國代表獨立履行與WTO相關職責所必須的特權和豁免,不得尋求影響總干事和秘書處工作人員履行職能。

  美國一直對WTO超越國家主權的法律地位耿耿于懷,認為侵害了自己的憲法主權。事實上,美國國會批準加入WTO是有附加條件的?!段誒緇睪閑ǚò浮返?02條就WTO協定與美國國內法關系明確規定,當WTO協定與美國國內法沖突時優先適用美國國內法,并禁止任何與美國法律不一致的烏拉圭回合協定條款生效。但在很長一段時間,美國國會、政府和法院對WTO協定總體上持尊重的態度,不僅很少援引上述條款,相反還刻意維護WTO的權威,讓人錯以為美國承認WTO協定上位法地位。特朗普執政后,情況發生根本變化,美國越來越多地強調主權,強調國內法的優先地位。在此背景下,USMCA被明確定位主權國家之間的貿易協定,其治理機制返回GATT契約自治傳統。

  USMCA不尋求建立超主權國家機構行使行政權、立法權和司法權,由締約方保有USMCA項下所有權利。在修訂、解釋以及監督協議實施等方面,USMCA自由貿易委員會只是被賦予“consider”的權利,所做的決定未經締約方國內法律程序不能直接自動生效,雖然職責范圍更廣但授權十分有限,根本無法與集行政權、立法權和司法權于一身的WTO部長會議相提并論。在人員安排和預算安排上,USMCA自由貿易會員會委員由締約方委派,所需經費由輪值主席國承擔;USMCA秘書處由各締約方建立和維系的國別部組成,國別部辦公室由各締約方負責運行、顯然在這樣的制度安排下,USMCA工作人員行為模式迥異于WTO雇員,只對派遣他們的母國負責,行動與決策完全從母國利益出發、遵循母國指令。

  USMCA與WTO治理機制差異還在于爭端解決機制不同。WTO上訴機構(DSB)被賦予最終裁決權,并因此實質性取得因“一致同意”議事規則而癱瘓的部長會議的主要權利,包括舊約的解釋權和新約的立法權以及成員方義務豁免權。DSB的這種“司法能動主義”行為遭到美國強烈批評,“世貿組織爭端解決機制已經遠遠偏離了成員國商定的機制。它攫取了WTO成員國未曾打算賦予它的權利。”為避免潛在的司法能動主義行為,USMCA重拾通過磋商談判解決爭端的GATT傳統,強調締約方自覺履行契約義務對保障多邊貿易體系有效運行的重要性。在此機制下,申訴方需參考專家組報告作出最終裁決,包括判斷應訴方是否存在不履行或不充分履行義務行為,評估自身因應訴方不履行或不充分履行義務受損程度,決定如應訴方不采取措施補償和消除對自己損害將采取何種報復措施。而且,爭議雙方如不能就專家組報告結論達成一致,申訴方可直接對應訴方發動對等報復而無需得到授權。

  結語

  按照官方表態,美國將把USMCA作為未來與貿易伙伴談判的藍本。為說服其他貿易伙伴接受USMCA規則,特朗普不惜主動挑起與幾乎所有主要伙伴的貿易戰。在他看來,貿易戰不會嚴重損害美國經濟,巨額逆差能助美在貿易戰中立于不敗之地。USMCA協定迅速達成更堅定了特朗普及其支持者的信心,也贏得越來越多普通美國人和政治經濟精英的支持。與此同時,多哈回合失敗客觀上增加了USMCA規則的吸引力。從政治經濟學視角來看,一體化組織成員數目達到一定數量后,彌合成員異質性的成本將急劇增加,甚至會吞噬一體化所帶來的規模與范圍經濟收益。此時,如果沒有根本性的制度創新,一體化組織就面臨解體的風險。WTO當前正面臨這樣的僵局。各種多邊或雙邊自由貿易協定(FTA)如雨后春筍迅速出現,表明國際社會已對此深感焦慮,在努力尋求新的解決方案。在此背景下,美國利用經濟實力對其他國際貿易成員施加影響,推動國際貿易規則朝有利自己的方向改革,已經越來越成為大概率事件。

  如果國際貿易規則向USMCA規則轉變,短期內或許對中國有負面影響,但從長期來看未必是壞事。一是目標發生變化后,要求貿易與援助分離。經過40多年的市場洗禮,中國經濟已有長足發展,基本具備與發達國家競爭的能力,取消發展中國家特殊和有差別待遇原則,雖然國際競爭力會受到一些影響但不大可能會造成大的沖擊。同時,將援助與貿易分開有助于維護WTO機制的完備性,杜絕濫用發展中國家條款的現象,對中國經濟也是一種?;?。二是原則發生變化后,要求經濟市場化。中國三十多年改革開放的歷史,實質上是一部建立和完善激勵有效的制度安排的歷史,是一部不斷拉進與鞏固與美國等發達市場緊密聯系的歷史。USMCA規則倡導的經濟市場化,同樣也是中國經濟體制改革的目標。只要能夠繼續參與發達國家經濟循環,即使短期要付出一些成本,從長期來看一定是收益更多。三是治理機制發生變化后,要求契約自治。當締約方之間出現貿易爭端時,必須由爭議雙方談判協商解決,沒有第三方權威機構可以依仗,其結果很大程度上取決于爭議雙方實力對比。以中國經濟實力,或許相對于美國仍存在一定劣勢,但相對于其他貿易伙伴都有一定優勢。在國際貿易中推行契約自治,單就貿易談判而言,對中國應該是利大于弊。總之,如果美國繼續強力推行USMCA確立的新規則,中國的理性選擇可以順勢而為、順水推舟?! ?/p>

  二〇一九年三月

{ganrao}