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全球氣候治理是一面時代的鏡子

發稿時間:2020-01-03 10:25:51   來源:澎湃新聞網   作者:柴麒敏

  2019年全球的兩個氣候變化的盛會——聯合國秘書長召集,9月于紐約聯合國總部舉行的氣候變化行動峰會,和12月于馬德里舉行的氣候變化大會(《聯合國氣候變化框架公約》第25次締約方會議)——都未能完全達成國際社會預期的成果。在2020年即將啟動全面實施有關全球氣候變化的《巴黎協定》之際,盡管包括中方在內的各國代表團都付出了堅苦卓絕的努力,但各方對此前遺留的部分問題仍然不能達成共識。

  習近平總書記2015年在出席巴黎氣候大會開幕式時曾意味深長地講到:“作為全球治理的一個重要領域,應對氣候變化的全球努力是一面鏡子,給我們思考和探索未來全球治理模式、推動建設人類命運共同體帶來寶貴啟示。”在當今世界百年未有之大變局中,全球氣候治理的進程集中展現了全球治理體系改革和建設的變化特征,既有積極方面,也有矛盾困局。

  一、應該怎樣認識全球氣候治理

  全球氣候治理是冷戰以后全球環境與發展、國際政治及經濟或者說是非傳統安全領域出現的少數最受全球矚目、影響極為深遠的議題之一,是國家治理體系和治理能力現代化中的新興主題。

  從1992年《聯合國氣候變化框架公約》簽署以來,在全球氣候治理的歷史進程中,有若干里程碑式的事件呈現出不同的時代特征,即從1995至2005年單方面為發達國家規定減限排義務的《京都議定書》,到2007至2009年啟動雙軌制談判的《巴厘路線圖》,再到2011年至2018年達成的適用于所有公約締約方的《巴黎協定》及其實施細則。

  有若干重大轉變也是可以觀察到的,一是全球氣候治理的目標從力度優先,到參與優先,再到國家利益優先;二是國際氣候談判的焦點從“共同但有區別”的原則之爭,到“自上而下”或“自下而上”的模式之爭,再到能源、貿易、資金、市場、技術等利益之爭;三是主要集團博弈的格局從南北對立“兩分”,到“兩大陣營、三駕馬車”(南北兩方,美、歐、新興市場國家三個主要博弈方),再到單邊主義和多極合作并存;四是多邊進程的行為主體從國家政府主導,到政策和市場并重,再到非國家主體的廣泛參與。

  全球氣候治理是在維護全球生態安全和全人類共同利益下的國際合作行動,是在現行多邊體制下的一種共商共建和制度探索。但在責任、義務的分擔和權力、效益的分享的具體方案和機制上各方又存在矛盾和分歧,形成多方博弈的復雜局面。應該說在現階段,沒有哪一個國家可以主宰多邊談判的進程和結果,但也需要有影響力的大國發揮協調和引領作用。

  《巴黎協定》的達成被認為是全球治理中多邊主義和雙邊主義合作共贏的新勝利,很大程度上挽回了此前在聯合國改革背景下“參與優先”和“協商一致”等國際理想主義路線的頹勢,重新給予此類進程以小步前進的新希望。隨著近年來氣候治理規范向“自下而上”模式進行務實性調整,新的治理格局和特征正在逐步呈現。

  二、全球氣候治理正面臨什么樣的挑戰

  首先,“逆全球化”思潮對全球氣候治理的影響正在加劇。

  近些年來,國際格局演變過程中呈現出“東升西降”的特點,即新興大國崛起,同時美歐實力相對下降。發達國家對全球化趨勢下現行發展道路、分配制度、治理模式不滿意,更不愿再承擔提供公共物品、充當率先減排和提供出資的“資源型權威”,并將全球既定秩序的失衡歸因于新興經濟體的蓄意破壞。

  部分學者的研究指出,現行全球氣候治理模式在“逆全球化”的擾動下已經呈現出一種治理失靈、無政府、微成效狀態。12月聯合國氣候變化大會的舉辦地兩次出現問題即是證明,巴西因新政府上臺,政見不同而放棄舉辦權,智利則因國內騷亂也宣布取消舉辦,最后只得歐洲國家出面“接盤”。而未來,如何促使失衡的治理機制向均衡轉化仍然存在不確定性。

  其次,中美歐三邊博弈使得全球氣候治理呈現新趨勢。

  自20世紀90年代以來,中美歐三邊關系經歷了微妙的演變,呈現出不同的階段性特征。在《京都議定書》于1997年達成前后,中美歐三方在氣候變化問題上總體上實現了合作,但歐美的合作程度要高于中美和中歐。2001年美國拒絕簽署《京都議定書》之后,中美歐在維持總體合作關系的同時,中歐的合作水平得到提升,超過了美歐和中美。

  在2007年達成的《巴厘路線圖》下,中美歐三邊關系出現了一種有趣的現象,即雙邊層次上的“三角共處”關系和大多邊層次上的美歐共同與中國競爭的態勢。這樣的關系在2009年哥本哈根氣候變化會議后出現了戲劇性的變化,特別是在2015年末《巴黎協定》達成前夕,美國與中國聯手在“自下而上”的模式上實現了合作,而與歐盟的分歧要更多一些。

  而在近期的實施細則談判中,中美歐圍繞《巴黎協定》展開的整體合作性下降,競爭性反而加劇;二十國集團峰會在氣候議題上反復出現19:1的情況,美國被孤立。同時,中歐在市場經濟地位等議題上的分歧也影響到了氣候領域的合作意愿。此外,非國家行為體在全球氣候治理中的地位和作用提升,使大國博弈的層次和維度更為多元。(以上三段文字中的概括,詳見薄燕:《全球氣候治理中的中美歐三邊關系:新變化與連續性》,《區域與全球發展》2018年第2期。措辭略有調整。)

  再次,主體多元化和機制碎片化使得全球氣候治理更趨復雜。

  一方面,除了國家行為體之外,非政府組織、社會團體、市場部門和以城市為代表的次國家行為體等原本被排除在治理體系之外的行為主體紛紛進入氣候治理領域。

  另一方面,除了聯合國主渠道之外,涌現出許多地區性平臺及非國家和次國家合作網絡等。2014年以來,《利馬-巴黎行動議程》(LPAA)、非國家和次國家行為體氣候行動區域(NAZCA)、馬拉喀什全球氣候行動伙伴關系框架(MPGCA)、塔拉諾阿對話機制(Talanoa Dialogue)、加州全球氣候行動峰會等不斷涌現,氣候治理機制正在從一種單中心機制演變為多元弱中心的機制復合體。(利馬是南美國家秘魯首都,馬拉喀什是非洲國家摩洛哥西南部城市。塔拉諾阿,是生活在太平洋南部群島地區的湯加人、薩摩亞人和斐濟人使用的一個術語,意思是與人攀談、交流觀點以達成共識。——編注)

  但治理的多元性和碎片化并不必然導致治理的失序,通過整合和引導甚至可能為原有中心化的體系提供了彈性和靈活性。

  三、美國的缺席產生了什么樣的影響

  2017年6月1日,美國總統特朗普宣布退出《巴黎協定》。2019年11月4日,按照《巴黎協定》的有關規定,美國正式啟動退出《巴黎協定》的程序。有關美國退出的原因、后續影響和應對策略的研究,已成為國際社會關注的焦點。

  美國的退出無疑會對全球氣候治理的進程,特別是對《巴黎協定》的普遍性構成嚴重傷害,產生極大負面影響。包括美國在內,沒有一個國家會是純粹的受益者。雖然美國的退出不會影響《巴黎協定》的法律效力,但極有可能拖延全球氣候治理的進程和《巴黎協定》的后續實施。這可能造成的全球氣候變化減緩、資金、治理等“赤字”問題,并將全球氣候治理進程拖入一個低潮周期。若長此以往,沒有大國政治意愿的持續推動,很難說不會有其他國家效法美國退出或消極實施,這將使《巴黎協定》的實施大打折扣。

  美國退出《巴黎協定》對世界大國關系格局也將產生深遠影響,并造成全球氣候治理中政治推動的乏力和大國領導的空缺。隨著美國退出《巴黎協定》,全球氣候治理領域的領導力必將出現更迭和分化。美國退出《巴黎協定》的影響也已蔓延至全球治理的主要議事平臺,如七/八國集團、二十國集團、主要經濟體論壇(MEF)等。短期內要迅速填補美國退出后全球氣候治理的治理赤字是不現實的,政治推動乏力的情況可能會在今后一段時期內始終存在。

  但從目前的總體氣氛和進程來看,美國退出《巴黎協定》對世界各國合作應對氣候變化的意愿和行動并沒產生連鎖反應,各國實現本國自主貢獻目標和推進全球合作進程的信心和行動沒有改變。而且,美國也存在重新回到《巴黎協定》的可能性,2017年7月,紐約前市長、億萬富豪邁克爾·布隆伯格(Michael Bloomberg)與時任加州州長杰里·布朗(Jerry Brown)在美國國內發起口號為“我們還在”(We Are Still In)的倡議組織“美國承諾”(America’s Pledge),國會眾議院議長佩洛西也率團出席了本次聯合國氣候大會,即表明了這種博弈。

  此外,特朗普政府在氣候變化問題上的消極轉向使得該議題在中美雙邊關系中的地位下降,中美在氣候議題上開展合作的動力和勢頭降低,氣候議題在短期內難以成為兩國雙邊關系的支柱和亮點,難以發揮其他雙邊議題緩沖帶的作用。但該議題地位的下降并不是絕對的,中美仍然在清潔能源部長級會議和創新使命部長級會議上繼續開展相關領域合作。

  四、中國如何更好發揮引領作用

  中國在氣候治理理念和合作方式上展現出不同于美國、歐盟的新型領導力和引領作用,越來越被世界范圍認同。這一時期以來,中國堅持正確的義利觀,牢牢把握初級階段的基本國情和世界上最大發展中國家的國際地位,通過一系列大國氣候外交和務實合作行動推動《巴黎協定》的順利達成與早日生效,并通過在美國宣布退出《巴黎協定》前后堅定發聲等一系列精彩表現,贏得了國際社會的高度認可。

  美國宣布退出《巴黎協定》后,國際社會提升了對中國發揮領導力的預期。從實踐來看,中國參與全球氣候治理似乎更多采取了聯合其他行為體共同發揮領導力的方式。中國認為現階段首先應該做好自己,這便是對全球氣候治理的最大貢獻。相似的觀點認為,中國應首要提升自身的綠色實力來保持方向型領導力(單邊示范力),而結構型領導力(制度性權力)的發揮需要通過大國協調來推進“中美歐”的協同領導模式,或者倡導重建全球氣候治理的集體領導體制,用C5(中國、歐盟、印度、巴西和南非)取代G2(中美或中歐)領導模式。

  有不少學者認為,當前中國已經初步具備了引領全球氣候變化的能力,主要體現在物質性、制度性、理念性公共產品的供給層面上。中國堅持多邊主義,擔當全球氣候治理的“引領者”,這既是中國基于自身國情和順應歷史發展趨勢的必然選擇,也是對國際社會期待的戰略回應和對維護全球生態安全的責任擔當。

  但美國等發達國家對待中國等新興大國的崛起均存在如下矛盾:一方面希望中國等新興大國承擔更大的國際責任,提高減排、出資的透明度和力度;但另一方面又警惕這些發展中大國在全球氣候治理等新興機制中發揮的越來越大的影響力,充滿疑慮且采取防范甚至遏制戰略(如美國、歐盟近年來對中國可再生能源裝備出口所采取的“雙反”等貿易壁壘措施),這些措施的作用實際是與全球更好合作應對氣候變化的大方向背道而馳的。

  對美國宣布退出《巴黎協定》后紛紛揚揚的有關“中國接掌氣候變化領導權”的討論,中國應有清醒認識。一方面需清楚認識“領導力”不是免費的午餐,引領全球氣候治理進程不僅需要政治上的決心和更多國際性公共物品的提供,在減排、出資等方面也需要承擔更大的責任。同時,也要充分意識到領導力不是自封的,也不能一蹴而就,需要審慎評估可行性。

  盡管中國近十年來在清潔能源、電動汽車等領域投資保持領先地位,但鑒于我們并不能通過單純復制歐美上世紀50年代以來通過全球產業分工、轉移高排放工業的方式解決環境和氣候問題,而且我們經濟社會發展的產業、能源、交通、用地等領域的結構性問題仍然突出,短期內可能仍存在諸多挑戰。

  中國的氣候和能源政策雖然是基于自身國情制定出來的,且領導人和官方也已經多次表示,綠色低碳發展是國情發展的內在需求,符合“我自己要做”的國家利益,將繼續堅定不移維護全球氣候治理進程。但不可避免的是,“逆全球化”的浪潮、中美貿易爭端以及美國宣布退出《巴黎協定》,也會在國內不同利益相關者之間形成對低碳轉型的不同聲音和爭論。

  對應對氣候變化這樣的長期性、全球性的利益博弈,能否在全社會真正形成共識,在今天看來,仍是最為重要的。

{ganrao}